我们要明白，这是实现目的的过程和手段，换句话说，这是次级目标。
（二）党内法规不得与宪法法律相抵触 1.法律优先原则。1938年，毛泽东在党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中指出：为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。
共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致‘内在统一的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的‘法治同心圆。从严格角度看，党规的形成过程不如国法程序严格。第二，党内法规不得违背国家法律，抵触无效。秦前红等考虑到无论是由全国人大常委会或人民法院审查党内法规的合宪性，还是由党内法规备案审查机构认定党内法规是否违宪都不现实，提出了设立中央法治监督委员会的设想，与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规合宪性进行审查。但在实践中，仍有可能发生冲突或不一致。
究竟如何理解呢？ 这一问题产生的根本原因在于中国共产党的双重身份和性质。五是各个政党、政治性组织制定的章程和其他规范。二、如何理解人大主导立法的背景和针对性 研究这一问题，对于准确理解和针对性地发挥人大在立法中的主导作用，至关重要。
三是要解决立法的久拖不决问题。理解人大主导立法，需要考察这一提法出现的背景和针对性，研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。[10] 参见前引7，王晨文。而在日常的学术论文、研讨会讨论以及工作交流中，对主导立法的主体究竟是谁，更是存在随意用语、似是而非甚至比较混乱的现象。
现在，强调人大主导立法，实际有一个重要的理论假设和制度假设，认为人大是民意机关，代表人民意志，所以它应当主导立法。四中全会中的部门化倾向既包括了部门争利益，也包括了部门不配合或者难以配合的问题，更值得注意的是，四中全会决定明确提出了部门争权、诿责现象，习近平明确提出了部门利益问题和部门权力边界不清问题。
4、如何看待前述立法的综合性强以及由此涉及的多部门工作和体制机制？ 所谓综合性强，在立法中实际是很难判断的问题，如前所述，几乎所有的法律法规都可以说综合性强，都会涉及多部门的工作和体制机制，针对这一情况，就要发挥人大的主导作用，那么，人大主导的面可能就会很宽、很不确定了。立法语言有一些特殊性，但也只有在找不到更合适语言表述的情况下，才可以适当脱离语言常规，赋予法律语言一些特殊的含义。与上述内容相联，还有一个信息值得注意：在2011年的地方立法研讨会上，李建国说：我们要按照中央要求，思考如何更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这些地位作用的提法，本身含义很难说有清晰的界限，看上去、听上去都很重要、很关键，在不同的环境中又被不断变化使用，不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员，即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士，恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。
不可避免地受到各方利益的影响，实际主要暗指的也是部门利益的影响。这几年，一些重大改革的授权立法，在理论和实践中已经引起是否违宪、是否损害人民代表大会制度的争议，这同样是应当引起高度警惕的问题。此外，李适时还在讲话中提出，发挥人大主导作用，可以有效防止立法中的地方保护问题。应当说，委员长会议通过立法规划计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。
[33] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。四是，有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程领跑。
二是要明确立法中的权力边界，解决部门争权诿责问题。第二个层次是，属于立法体制中的重要内容。
[17]这就可能使人产生不解：立法工作中究竟是党的领导说了算，还是人大主导说了算？既然有了党的领导，为什么还要人大主导？既然强调人大主导，为什么要强调党的领导？两者究竟是什么关系？如果沿此深究下去，就涉及对两个基本概念的理解：领导和主导是什么关系？是领导为大还是主导为大？无论对这两个用语进行多么特殊的解释，从汉语语言的基本内涵和语法要求看，四中全会的这些表述，都可能会让人产生理解上的偏差困惑。在这个背景下，立法机关认为立法中出现了新情况新问题，立法难度加大，需要发挥人大的主导作用。为克服部门利益就把起草权从部门那里拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。[37]但修改后的立法法加上了全国人大常委会通过立法规划计划主导立法工作的相关内容，这很可能会引起一系列弊端和问题。总结法律中其他规定所规定的内容，可以发现，所谓其他规定，一般是指不宜规定在法律主要章节条文中的技术性、例外性、附带性、补充性、说明性、参考性的内容，从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文，或者属于可写可不写的内容。比如，第一项职权中的会期显然不包括规划计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划计划。
四是，主导是与效率联系在一起的，而效率又与权力的集中统一行使联系在一起，没有效率和很大程度上的集权，就难以保证主导作用的实现。第一，在把党的主张上升为国家意志的过程中，人大要把好法定程序这一关，在法定程序中起主导作用。
四、小结与建议 从上面的分析可以看出，人大主导立法是一个新提法，对促进民主立法具有重要意义。为落实四中全会关于立法引领推动和重大改革于法有据的精神，要改革，先立法，受到前所未有的重视。
[26] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。但是，对引领推动改革的主张、提案，进行冷静思考，为改革把一道关，为维护法制统一和权威把一道关，也是一种主导，甚至是更重要的主导。
实践中，委员长会议和主任会议行使的权力似乎已远超全国人大组织法等法律的规定，如何看待这个问题？是不是应该修改全国人大组织法等相关法律，建议研究考虑。比如，为什么说越是坚持党的领导，就越能发挥人大的主导作用？比如，当人大及其常委会的意见与党委意见不一致甚至发生冲突时，怎么办？比如，重大立法问题由党委直至党中央决定，与四中全会同时提出的党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志是什么关系？再比如，将党的领导贯彻到立法全过程，与人大依照法定程序审议通过法律法规，是什么关系？等等。[14] 分析上面六份材料中的提法，可以形成以下几个初步印象，并引出一些问题： 第一，无论全国人大及其常委会还是地方人大及其常委会，都把组织协调作为主导立法的重要抓手，但是，组织协调的主体又被笼统地说成人大及其常委会，而人大及其常委会作为一个合议机关能否组织协调，在哪些环节组织协调，如何组织协调，似乎未交待清楚。如果人大主导制定了引领推动改革的法律，但改革最终以失败告终，人大就会使自己陷于被动。
但是，如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至代表和常委会委员在立法中发挥的作用，都叫做人大主导，无论从宪法体制还是理论认识上看，恐怕都站不住，因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了，如果用之于实践，就会产生不少负面影响。[23]这样，发挥立法引领推动作用，就成为发挥人大主导作用的重要背景和原因。
什么叫滥用地方立法资源？李适时没有正面做出解释，但他所举地方的一些针对性做法似乎也给出了解释。[7] 参见前引1，李建国文。
为此，修改后的立法法增加规定，在全国人大及其常委会的立法中，综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。总结以上这些叙述可以发现，提出人大主导立法的背景和针对性有两个特点，一是，这个问题是在2010年底法律体系形成后由有关方面正式提出的。
委员长会议通过立法规划计划后还有一个执行问题，也即把这个规划计划布置安排下去，要求各类主体付诸实施。假设以上问题得到有说服力的回答，得出人大应当也能够主导立法的结论，紧接着，还有几个关于主导的基本范畴需要讨论： 一是，主导的主体是谁？基于本文结构安排的考虑，这个问题将在后文逐步展开论述。不仅如此，与四中全会相响呼应和比之更进一步的是，2016年中共中央关于加强党领导立法工作的若干意见又明确提出，把党的领导贯彻到立法工作全过程。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。
比如，立法法规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划计划的落实。除了部门利益外，李适时还提出，滥用地方立法资源等现象，也是需要发挥人大主导作用的重要原因。
两部法律都是全国人大会议通过的，如何看待其中相关规定的关系？建议有关方面慎重研究回答。那么，能否将通过立法规划计划归为其他的重要日常工作呢？恐怕也不能，因为其他的事项在重要性方面肯定比不上前三项日常工作，而立法规划计划实际是立法的总开关，对是不是要立一部法律、何时审议通过一部法律，甚至由谁起草和提出法律案等事项，都要进行统筹安排，这是比全国人大组织法规定的上述重要日常工作还重要得多的工作。
这样，发挥人大在立法中的主导作用，就成为新的历史时期加强立法工作的一个新的重要举措，对做好立法工作至关重要。对于引领推动改革，人大在立法中发挥主导作用的着力点应当在这里。
